W SAMORZĄDACH

Już dwukrotnie, odpowiadając na prośby Czytelników reprezentujących samorządy lokalne, prezentowaliśmy we wkładce samorządowej porady prawne. Cieszymy się, że "Świat Problemów" może być pomocny w sprawach ważnych dla samorządowców. Realizowanie przez samorządy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu  alkoholizmowi wiąże się z potrzebą interpretacji przepisów. Dlatego prezentujemy odpowiedzi  na Państwa kolejne pytania. I obiecujemy, że  - w przypadku kolejnych wątpliwości - wciąż będziemy służyć pomocą.

Pytania i o odpowiedzi dotyczące realizacji zadań ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

1. Czy członkowie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych przeprowadzający kontrolę punktu sprzedaży na podstawie art. 18 ust.8 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnieni są do dokonywania kontroli wiarygodności oświadczeń o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim?

Tak. Zgodnie z art. 18 ust.8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi "Organ zezwalający lub, na podstawie jego upoważnienia, straż gminna lub członkowie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych dokonują kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia". Oznacza to, że  osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli na podstawie w/w przepisu uprawnione są do kontroli wszelkich warunków korzystania z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a zatem także wynikającego z art. 111 ust. 4 ustawy obowiązku wnoszenia do dnia 31 stycznia każdego roku korzystania z zezwolenia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Należy także pamiętać, iż zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy przedstawienie fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4 skutkuje sankcją administracyjną w postaci cofnięcia zezwolenia.

 

2. Czy przeprowadzenie kontroli punktu sprzedaży napojów alkoholowych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 18 ust.8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wymaga uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy prowadzącego ten punkt?

Tak. Obowiązek taki wynika z art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) zgodnie, z którym organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli nie wcześniej niż na 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia planowanej kontroli. Od obowiązku tego organ kontroli może odstąpić jedynie w sytuacji gdy:

1) kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej; 
2) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia; 
3) kontrola jakości paliw jest przeprowadzana na postawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. Nr 169, poz. 1200 oraz z 2008 r. Nr 157, poz. 976); 
4) kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331, z późn. zm.); 
5) przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego; 
6) przedsiębiorca nie ma adresu zamieszkania lub adresu siedziby lub doręczanie pism na podane adresy było bezskuteczne lub utrudnione. 

 

3. Czy umieszczenie w art. 41 ust. 1 ustawy wśród zadań własnych gmin z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych "wspierania zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej" oznacza możliwość finansowania ze środków gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych całościowych kosztów funkcjonowania takiej placówki?

Nie. Nie ulega wątpliwości, iż powyższy zapis ustawy powinien być interpretowany pod kątem celowości wydatkowania środków dla potrzeb nadrzędnego celu, jakim jest profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych na terenie danej gminy. Oznacza to, iż zakres wydatków ponoszonych przez gminy na centra integracji społecznych ponoszonych z puli środków, o których mowa w art. 182  w/w ustawy, powinien być proporcjonalny do zakresu, w jakim dany CIS przyczynia się do realizacji w/w celu, czego wykładnikiem może być między innymi liczba  osób uzależnionych od alkoholu, po zakończeniu programu psychoterapii w zakładzie lecznictwa odwykowego, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. Nr 122, poz. 1143 ze zm.) z niego korzystających.

 

4. Czy użyty w ustawie termin "sklep branżowy ze sprzedażą napojów alkoholowych" należy uważać za tożsamy z terminem "punkt prowadzący wyłącznie sprzedaż napojów alkoholowych"?

Nie. Stosowanie dwóch różnych określeń do określenia tego samego pojęcia w ramach jednego aktu normatywnego byłoby sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. Zgodnie z art. 21 pkt 9 sklepem branżowym ze sprzedażą napojów alkoholowych jest placówka, w której roczna wartość sprzedaży napojów alkoholowych stanowi nie mniej niż 70% wartości ogółu sprzedaży towarów w punkcie. Pojęcie "punktu prowadzącego wyłącznie sprzedaż napojów alkoholowych" nie zostało w ustawie zdefiniowane, co należy tłumaczyć faktem, iż określenie to nie jest zdaniem Ustawodawcy ani wieloznaczne, ani nieostre, a jego powszechna zrozumiałość nie budzi wątpliwości. Uznać należy, iż posługując się określeniem "punktu prowadzącego wyłącznie sprzedaż napojów alkoholowych", przedsiębiorca miał w zamyśle punkty, w których nie prowadzi się sprzedaży żadnych innych produktów poza napojami alkoholowymi.

 

5. Czy zakłady pracy chronionej będące punktami sprzedaży napojów alkoholowych są zwolnione z obowiązku wnoszenia opłat, o których mowa w art. 111 ustawy?

Tak. Na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zakłady pracy chronionej zwolnione są z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej oraz opłat o charakterze sankcyjnym. Zwolnienie to obejmuje zatem także zwolnienie tych zakładów z opłat z tytułu korzystania z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych pobieranych na podstawie art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Należy także zauważyć, iż kwestia ta była na przestrzeni ostatnich lat przedmiotem zainteresowania orzecznictwa. Zarówno orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego 11 lipca 2007 r. sygn: II GSK 91/2007, jak i przywoływane w tym wyroku orzeczenie o sygn: II GSK 167/2005 wypowiadają się jednoznacznie za brakiem podstaw prawnych do pobierania w/w opłat od zakładów pracy chronionej.

 

6. Czy Rada Gminy może na podstawie art. 14 ust. 6 wprowadzić zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie stacji benzynowych?

Nie. Kwestia ta była przedmiotem orzecznictwa naczelnego sądu administracyjnego, który w uzasadnieniu podaje: "Zdaniem NSA Sąd I instancji trafnie wskazał, że kreując generalny zakaz sprzedaży napojów alkoholowych na stacjach paliw, gmina wykroczyła poza upoważnienie ustawowe. Powołując się na orzecznictwo, NSA zauważył, że powszechnie obowiązujące zakazy ustawowe, wymienione w art. 14 ust. 1-5 ustawy alkoholowej, mogą być co prawda uzupełniane zakazami lokalnymi, wprowadzanymi przez gminy na ich terenie, ale tylko ustawodawca ogólnokrajowy, posługując się nazwami ogólnymi, może formułować normy generalne, odnoszące się do nieokreślonej grupy odbiorców. NSA podzielił też pogląd, że nie wszystkie stacje paliw mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze - ani z punktu widzenia posługiwania się kategorią specjalistycznej placówki handlowej, ani z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa porządku publicznego. Przyjęcie szczególnego charakteru stacji paliw mogłoby uzasadniać wprowadzenie bezwzględnego zakazu sprzedaży alkoholi we wszystkich tego rodzaju obiektach jedynie w skali ogólnokrajowej. To zaś może zostać dokonane przez prawodawcę generalnego, a nie lokalnego".

 

7. Czy osoba wobec której gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych prowadzi postępowanie w przedmiocie zobowiązania do poddania się leczeniu odwykowemu ma prawo dostępu do materiałów tego postępowania?

Tak. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie reguluje kwestii udostępniania osobie, wobec której toczy się przed gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych postępowanie w przedmiocie zobowiązania do poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego, materiałów tego postępowania. Z faktu tego nie należy jednak wyciągać wniosku, że osoba, wobec której toczy się postępowanie nie posiada uprawnienia do zapoznawania się z aktami sprawy. Zgodnie z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP "Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa". Jak wskazaliśmy powyżej ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ograniczeń takich nie zawiera i tym samym brak jest podstaw do odmowy udostępniania osobie zainteresowanej dotyczących jej materiałów postępowania.  
Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że z uwagi na fakt, iż w toku postępowania w przedmiocie zobowiązania do leczenia nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej do postępowań takich nie stosuje się bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uznać jednak należy, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, prowadząc postępowanie w przedmiocie zobowiązania do leczenia, powinna kierować zasadami ogólnymi zawartymi w kodeksie, w tym między innymi wyrażoną w art. 10 kpa zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z którą należy umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

 

8. Jak należy rozumieć termin "miejsca i obiekty kultu religijnego" często stosowany w uchwałach rady gminy regulujących zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych?

Termin ten należy rozumieć zgodnie z treścią art. 3 pkt. 4 lit. a ustawy  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r, Nr 156, poz.1118 ze zm.), gdzie jako obiekty małej architektury zdefiniowano niewielkie obiekty, w tym obiekty kultu religijnego, takie jak kapliczki, krzyże przydrożne oraz figury. Natomiast w załączniku do wspomnianej ustawy, w kategorii X wymienione zostały budynki kultu religijnego, takie jak kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe i krematoria.  
Orzecznictwo również podnosi ten temat, przykładowo w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 1991 r. (sygn. akt II  SA 391/91)  zawarto, iż miejscami kultu religijnego są miejsca, w których stale i systematycznie zbierają się wierni danej religii (wyznania), aby brać udział w nabożeństwach i innych zorganizowanych formach sprawowania kultu religijnego.

 

9. Czy nieodebranie przez przedsiębiorcę zaświadczenia o dokonaniu kolejnej raty opłaty za zezwolenie  może stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych?

Tak. Jednym z niezbędnych warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych zgodnie z art. 18 ust.7 pkt 4 jest "w terminach do dnia 1 lutego, 1 czerwca, 1 października każdego roku  kalendarzowego objętego zezwoleniem, okazanie przedsiębiorcy zaopatrującemu dany punkt sprzedaży napojów alkoholowych odpowiedniego zaświadczenia potwierdzającego dokonanie opłaty, o której mowa w art.111, wydanego przez gminę."

Celem wprowadzenia obowiązku uzyskiwania przez przedsiębiorców omawianych zaświadczeń jest niedopuszczenie do sytuacji, w której przedsiębiorca, którego zezwolenie wygasło ze względu na nie wniesienie opłaty, mógłby dokonywać zakupów w hurtowni, a tym samym narażać przedsiębiorcę prowadzącego obrót hurtowy na naruszenie przepisu art. 94 pkt. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym jednym z warunków prowadzenia obrotu hurtowego jest sprzedaż napojów alkoholowych wyłącznie przedsiębiorcom posiadającym (ważne) zezwolenie na sprzedaż detaliczną tych napojów.  

W związku z powyższym w zaistniałej sytuacji organ zezwalający powinien cofnąć takiemu przedsiębiorcy zezwolenie zgodnie z treścią art. 18 ust. 10 pkt.2 ww. ustawy, który stanowi, iż organ zezwalający cofa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 w przypadku  nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych.

 

10. Kto ma wyrazić zgodę na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w bloku mieszkalnym?

Zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt.3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.),  "do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć (...) pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (...)." Zatem, ww. artykuł nakłada wymóg załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia pisemnej zgody na prowadzenie punktu sprzedaży napojów alkoholowych przez właściciela, zarządcę lub administratora rzeczonego budynku wielorodzinnego. Podstawową przesłanką do stwierdzenia powyższego wymogu jest uznanie budynku za wielorodzinny.  

Zgodnie z art. 3 pkt. 2a  ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118), budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiąc konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Zatem z interpretacji ww. artykułu wynika, iż budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym jest budynek, w którym znajduje się więcej niż dwa lokale mieszkalne.

W przypadku, gdy budynek wielorodzinny stanowi współwłasność, konieczne jest uzyskanie zgody współwłaściciela, z wyjątkiem współwłasności łącznej, która wynika ze stosunku spółki lub małżeństwa, gdy brak jest podstaw do możliwości wydania pisemnej zgody współwłaściciela. Wyrażenie zgody na sprzedaż lub podawanie napojów alkoholowych w danym lokalu usytuowanym w budynku wielorodzinnym przekracza zakres zwykłego zarządu ( art. 201 kc).  

Ponadto treść art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903) będzie miała tu również zastosowanie, a mianowicie:"Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności".  Kodeks cywilny reguluje zaś problematykę czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w art. 199 kc. w taki sposób, iż do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Oprac.Kama Dąbrowska
Państwowa Agencja Rozwiązywania
Problemów Alkoholowych