Kilka refleksji na temat systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie
Po wielu latach tworzenia w Polsce systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, opartego na interdyscyplinarnym działaniu, podsumowania robią wybitni badacze i praktycy oraz organy nadzoru i kontroli. Spróbuję i ja dorzucić swoje „trzy grosze”. Od dwunastu lat uczestniczę w tym systemie, więc sporo wiem na temat tego, co działa, a co kuleje.
Grażyna Pisarczyk
Na początku był chaos
Samorządy gminne słyszały o nowej ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie z 29 lipca 2005 roku, ale mało który kwapił się do wdrożenia jej przepisów w życie (do dziś gmina Zakopane, jako jedyna w Polsce, zapisów ustawy nie respektuje). W mojej ocenie wynikało to m.in. z braku przepisów szczegółowych, nietraktowania zjawiska przemocy jako istotnej do rozwiązania kwestii społecznej, braku diagnozy zjawiska, specjalistycznej wiedzy i kadry oraz odpowiedniego zaplecza. Swoisty stan uśpienia trwał w Kielcach do 2006 roku, ale niestety w wielu miejscach w Polsce – aż do 2011 roku. Aktywność samorządów wymusiło dopiero wejście w życie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 roku w sprawie procedury „Niebieskie Karty” (NK) oraz wzorów formularzy „Niebieska Karta”. Wówczas bez znajomości przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, szczególnie tej po nowelizacji z 2010 roku, w ogóle niemożliwe było realizowanie procedury NK.
Z moich obserwacji wynika, że jeśli któraś gmina nie przespała tych siedmiu lat od 2005 roku, to w 2011 roku nie musiała budować od podstaw i w pośpiechu systemu, ponieważ on już istniał i działał. W znacznie gorszej sytuacji znalazły się te gminy, które zaczynały wszystko od zera. Na nich spoczywał obowiązek opracowania, przyjęcia i realizacji gminnych programów przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie i błyskawicznego powoływania zespołów interdyscyplinarnych. Ten pośpiech widoczny był m.in. w niskiej jakości tworzonych dokumentów. Wiele programów powstało bez przeprowadzenia diagnozy zjawiska na terenie gminy, bez określenia celów i zadań, a składy zespołów interdyscyplinarnych były przypadkowe i najczęściej zbyt liczne, co z kolei wpływało na rozproszenie odpowiedzialności i mniejszą sprawność działania.
Dziś wiele zespołów interdyscyplinarnych, liczących po 20-30 osób, odczuwa to bardzo mocno i wprowadza zmiany kadrowe, aby codzienna praca była łatwiejsza. Nie bez znaczenia dla całego procesu budowania systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie była też aktywność lub jej brak po stronie samych burmistrzów, wójtów, prezydentów miast. Odbierałam liczne sygnały od członków zespołów interdyscyplinarnych świadczące o wzorowych postawach gospodarzy gmin (Kielce są tego dobrym przykładem) i takie, które wskazywały na brak zaangażowania i kompetencji w kwestiach dotyczących przeciwdziałania przemocy na terenie gminy. W niektórych społecznościach lokalnych, zwłaszcza małych, tworzone struktury były wykorzystywane np. do obsadzania „swoimi” stanowiska przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, być może dla prestiżu. Niestety, w ślad za tym na terenie gminy nie działo się nic. Dlatego też w różnych częściach kraju system przeciwdziałania przemocy w rodzinie działa bardzo sprawnie lub kuleje. W mojej ocenie to właśnie stosunek ludzi do realizacji zadań, które ustawa nałożyła na jednostki samorządu terytorialnego, istotnie wpłynął na poziom standardu usług świadczonych na rzecz osób i rodzin doświadczających przemocy w rodzinie.
System to ludzie
Trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że to ludzie tworzą system. To przecież osoby wchodzące w jego skład opracowują przepisy, potem je realizują, wdrażają procedury, realizują projekty profilaktyczne, pomagają osobom doznającym przemocy i stosującym przemoc w rodzinie. To ludzie wyznaczają standardy postępowania, granice etyczne i moralne. Oni ze sobą współpracują lub nie. Chcą się uczyć, szkolić lub nie. To właśnie od tzw. czynnika ludzkiego i chęci najwięcej zależy.
Przyglądam się temu z uwagą od lat i widzę, że pomimo wielu niedogodności, utrudnień, nie do końca jasnych przepisów, w wielu gminach w Polsce system działa dobrze. Jestem przekonana, że to przede wszystkim zasługa lokalnych liderów i mądrość władz lokalnych, którym zależy na bezpieczeństwie ich mieszkańców. Nadal wiodącą rolę w systemie pełni policja i ośrodki pomocy społecznej. To sprawia, że przedstawiciele innych podmiotów minimalnie angażują się w przeciwdziałanie przemocy w rodzinie, bo są służby, które „trzymają system”; właśnie funkcjonariusze policji i pracownicy socjalni biorą na siebie najwięcej i są tym samym grupami najbardziej narażonymi na wypalenie zawodowe.
Filarem systemu są również organizacje pozarządowe, ale tych działających w obszarze przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest zbyt mało, szczególnie na terenie niewielkich gmin. Słabo widoczni w systemie są nadal przedstawiciele gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, ochrony zdrowia i oświaty, co potwierdzają sprawozdania dotyczące liczby wszczynanych przez te podmioty NK. Ochrona zdrowia powszechnie nie stosuje też zapisów Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 października 2010 roku w sprawie wzoru zaświadczenia lekarskiego o przyczynach i rodzaju uszkodzeń ciała związanych z użyciem przemocy w rodzinie, które miało być „luksusem” zastępującym obdukcję. Moim zdaniem wynika to raczej z niewiedzy niż z braku chęci do stosowania tego przepisu.
Bardzo rzadko, najwyżej kilka razy w roku, zdarza się przyjąć zgłoszenie od przedstawicieli oświaty w sprawie krzywdzenia dziecka, bo, jak usłyszałam, „szkoły boją się zepsuć sobie opinię”. Nie chcę generalizować ani nikogo obrazić taką oceną, ale mimo prób wyegzekwowania, pobudzania aktywności wyżej wspomnianych służb – w systemie przez ostatnie lata niewiele się zmieniło. Ta sytuacja jest nadal źródłem frustracji przedstawicieli pozostałych dwóch służb, które próbują realizować założenia pracy interdyscyplinarnej, i które w praktyce wyręczają innych. To z kolei uruchamia w nich mechanizmy obronne, które są widoczne w postaci podejmowania rutynowych działań. Tym, którzy czuli się zbyt obciążeni, przestaje się chcieć; przez to obniżają poziom usług na rzecz rodzin doświadczających przemocy, minimalizują szkody, nie są uważni na czynniki ryzyka itd.
Z jednej strony policja i pomoc społeczna „trzymają system”, a z drugiej go osłabiają, bo coraz częściej zwycięża rutyna. Zmiany w poziomie zaangażowania wyżej wymienionych służb zauważam od 2015 roku. Łatwiej byłoby mi przyjąć, że to z powodu wypalenia zawodowego, ale raczej wiążę to z polityką. Od blisko trzech lat do środowiska osób realizujących zadania w obszarze przeciwdziałania przemocy dociera wiele niepokojących i sprzecznych sygnałów. Dotyczą one planów wypowiedzenia przez Polskę Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, wprowadzenia zmian w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, które nie są znane i nie są konsultowane w przestrzeni publicznej. Niepokojące są też głosy o zmianach w rozporządzeniu dotyczącym procedury NK. Idą one raczej w stronę przekazania większych kompetencji policji. Mówi się też o usunięciu z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie art. 12a dotyczącego zabierania dzieci z rodziny w sytuacji zagrożenia ich zdrowia i życia. Mam także wrażenie zmarginalizowania roli i głosu członków Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, który pełnić ma rolę organu doradczo-opiniującego w kwestiach realizacji zadań ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Nadmienić tu trzeba, że już pod koniec 2014 roku członkowie tego zespołu opracowali i złożyli w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej propozycje zmian do tego aktu prawnego. Niestety, od tego czasu w przestrzeni publicznej/politycznej pojawia się szereg nowych pomysłów, które, zdaniem ekspertów z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, mogą prowadzić do chaosu i sprawią, że zamiast rozwoju, może nastąpić regres, że zamiast podejmowania coraz skuteczniejszych działań, nastąpi wydłużenie czasu udzielania pomocy rodzinom.
Nie mogę oprzeć się wrażeniu, że próbuje się zaprzeczyć faktowi występowania przemocy w polskich rodzinach. Dowodem na to jest m.in. ton wypowiedzi niektórych osób publicznych, obnażający ich przekonania na temat zjawiska przemocy czy komentarze dotyczące występowania przemocy w rodzinach polityków. W odbiorze społecznym jest to uznawane za sankcjonowanie przemocy i usprawiedliwianie zachowań osoby podejrzanej o jej stosowanie lub wręcz zachęta do bierności w reagowaniu na przemoc. Nieprzyjazny klimat wokół działań na rzecz walki z przemocą w rodzinie wpływa także na zmniejszenie aktywności służb.
Mam jednak nadzieję, że nie cofniemy się do rzeczywistości sprzed 2005 roku. Pomimo tej aury niepewności, w jakim kierunku pójdą zmiany systemowe, nadal jestem optymistką. Wierzę w ludzką wrażliwość na krzywdę drugiego człowieka i w kompetencje służb. Tego, czego wspólnie nauczyliśmy się przez ostatnie lata, nie da się wymazać z pamięci; to stało się częścią nas i naszej trudnej pracy w obszarze przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Skoro system to ludzie, więc tak naprawdę to od nas wszystkich, którzy go tworzymy, zależy – czy będzie on działał sprawnie, czy też nie, czy będziemy mieć oczy szeroko otwarte, czy zamknięte.
Trud pracy interdyscyplinarnej
Zawirowania na scenie politycznej nie mogą być usprawiedliwieniem dla obniżenia standardu pomagania i pracy interdyscyplinarnej. Uda się go na pewno utrzymać na wysokim poziomie dzięki wspaniałym ludziom, których ma każda gmina w Polsce. Dobrze działający system zawsze kojarzy mi się z konkretną osobą – pełną zapału, pasji i fachowej wiedzy. Z osobą, która wierzy w to, co robi, chętnie dzieli się swoimi kompetencjami, szkoli i jednoczy środowisko lokalne w walce z przemocą. Potrafi rozmawiać z ludźmi z każdego poziomu administracji i przedstawicielami instytucji, które ustawowo ten system tworzą. Lider jest w pewnym sensie gwarantem jakości i sprawności działania systemu na terenie danej gminy. W niektórych miejscach jest nim przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego, pracownik ośrodka pomocy społecznej (często to ta sama osoba), specjalista kierujący placówką lub organizacją pozarządową zajmującą się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie. Poznałam wielu takich zapaleńców, dzięki którym na terenie gminy bardzo dużo się zmieniło w podejściu do zjawiska przemocy w rodzinie. Doceniam ich zaangażowanie, bo wiem, ile wymaga to pracy i jak jest obciążające.
Szczególne podziękowania należą się także liderom wiodących organizacji pozarządowych, celowo ich nie wymieniam, bo wszyscy ich w Polsce znamy i wysoko cenimy dorobek każdej z tych osób. Kłaniam się także przewodniczącym zespołów interdyscyplinarnych i podziwiam ich za codzienną, tytaniczną pracę. Dziś są oni chyba najbardziej zmęczonymi osobami w systemie i niecierpliwie wyczekują zmian w zakresie organizacji pracy interdyscyplinarnej. Bez wątpienia potrzebują zastępców, pomocy w kwestiach organizacyjno-technicznych, odciążenia od biurokracji itd.
Oczywiście systemu nie tworzy jedna osoba, lecz zawsze jakaś grupa osób, wkładająca dużo energii i wysiłku w przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. To absorbująca czasowo praca, którą bardzo często trudno pogodzić z podstawowymi obowiązkami służbowymi. A zadań związanych z realizacją ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie czy procedury NK stale przybywa. Po pierwsze, realizatorzy lepiej je rozumiejąc, widzą więcej możliwości działań na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej, a i sami odbiorcy systemu stawiają nam, realizatorom, coraz więcej wyzwań.
Przeżyliśmy wszyscy okres lawinowo rosnącej liczby wszczynanych procedur NK, m.in. z powodu presji na wyniki statystyczne. Słupki musiały rosnąć. Od około dwóch lat obserwuje się wyraźny spadek tej tendencji; za to przybywa korespondencji w sprawie NK. Zespoły interdyscyplinarne oraz ośrodki pomocy społecznej proszone są o przesyłanie kserokopii dokumentacji NK. To dobry znak, bo dokumenty te są uznawane przez organy prowadzące postępowania z art. 207 kk i sądy powszechne za materiał dowodowy w toczących się sprawach o znęcanie w rodzinie. Pojawiają się także pisma dotyczące przesyłania akt NK w sprawach cywilnych, najczęściej rozwodowych. W wielu przypadkach dzieje się tak z inicjatywy adwokatów. Dość modne bowiem stało się namawianie stron do „wzajemnego zakładania sobie Niebieskich Kart”. To tak nie działa, ale wielu zespołom interdyscyplinarnym i grupom roboczym przysporzyło sporo problemów. Niejednokrotnie były one wikłane w sprawy okołorozwodowe i miały trudności diagnostyczne w kwalifikowaniu sytuacji jako przemoc czy konflikt. Były one wystawiane też na próbę przez pełnomocników osób wskazanych w procedurze NK jako podejrzane o stosowanie przemocy w rodzinie.
Przy tej okazji przypominam, że udział pełnomocnika w posiedzeniu ZI/GR nie ma uzasadnienia prawnego. Zarówno ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, jak i rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie procedury „Niebieskie Karty” – nie zawierają regulacji co do ewentualnej reprezentacji przez pełnomocnika. Powyższe sytuacje będą się jednak zdarzały i osoby pracujące interdyscyplinarnie muszą sobie z nimi radzić, podobnie jak ze skargami. Te często bywają absurdalne, angażujące czasowo; ich załatwianie trwa kilka miesięcy, niektóre znajdują swój finał w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, ale uważam, że każdą taką trudną sytuację należy traktować jak okazję do podnoszenia własnych umiejętności oraz rzetelnego edukowania osób skarżących. To dzięki takim kontrowersyjnym sprawom wszyscy uczymy się, jak usprawniać system, jakie potrzeby mają nasi odbiorcy, jakie zmiany i procedury możemy wdrożyć. To może być naprawdę inspirujące i rozwojowe. Najgorszą bowiem rzeczą byłoby popaść w samouwielbienie i uznać, że jesteśmy doskonali i stawiać się wyżej w hierarchii niż ci, którym pomagamy. A tak naprawdę to już na starcie my, profesjonaliści, mamy nad nimi przewagę, więc pokora jest mile widziana.
Podsumowanie
Na początku budowania systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie nacisk kładziono głównie na edukację i integrację przedstawicieli służb wskazanych przez ustawodawcę do realizacji zadań w obszarze walki z przemocą. Potem był bum na doskonalenie kompetencji członków zespołów interdyscyplinarnych, przedstawicieli podmiotów realizujących procedurę „Niebieskie Karty”, wszyscy chętnie uczyliśmy się, jak razem funkcjonować. W mojej ocenie to był wspaniały czas twórczej pracy, pisania fantastycznych projektów, organizowania konferencji – profesjonalizacji działań w obszarze przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
Wówczas widoczne i odczuwalne było duże zaangażowanie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwa Sprawiedliwości, Komendy Głównej Policji we wspieraniu systemu. W ciągu dwunastu lat wiele zmieniło się na lepsze. My, pomagacze, staliśmy się w działaniu bardziej świadomi i odpowiedzialni. Mamy dostęp do zaplecza, w Polsce powstało wiele nowych miejsc pomocowych. Dzięki lokalnej aktywności są pozyskiwane środki na ciekawe projekty, a ich beneficjentami są osoby doznające przemocy w rodzinie, osoby stosujące przemoc w rodzinie i mieszkańcy gmin. Zmiany dotyczą także częstszego wykorzystywania przez organy prowadzące postępowania w sprawach karnych i sądy powszechne środków probacyjnych i karnych. Są liczne przykłady stosowania nakazów opuszczenia mieszkania, zakazu zbliżania się, dozoru policji, kierowania sprawców do programów korekcyjno-edukacyjnych. Nie jest to jeszcze stan zadowalający, ale w niektórych województwach statystyki są optymistyczne.
Braki w systemie są nadal, choćby w przywołanych oddziaływaniach dotyczących osób stosujących przemoc w rodzinie. Nie ma przepisów dających wprost uprawnienia z ustawy o Policji do usunięcia sprawcy z domu już w chwili interwencji czy umożliwienia osobom stosującym przemoc w rodzinie skorzystania z programów korekcyjno-edukacyjnych przez cały rok, zwiększenia dostępu do nich w każdym momencie. Ten stan rzeczy wymaga zmian legislacyjnych oraz zwiększenia finansów na programy korekcyjno-edukacyjne ze środków rządowych. Na razie nic w tym zakresie się nie dzieje; od blisko trzech lat mam wrażenie, że czas się zatrzymał, obserwuję stan jakiegoś zmęczenia, wyczekiwania na coś. To wpływa też na zmianę postaw osób zajmujących się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie.
Wydaje się, że przeciwdziałanie przemocy w rodzinie nie jest już priorytetem w Polsce. Martwi mnie to, bo przecież problem nie zniknął, a udawanie, że go nie ma, nie poprawi sytuacji rodzin doświadczających skutków przemocy. Nie warto jednak tracić ducha, bo gdy spojrzymy wstecz, to zobaczymy, jak długi dystans już przeszliśmy. Zatem: róbmy swoje!
