Monitoring realizacji procedury „Niebieskie Karty” w Warszawie

Jesienią ubiegłego roku Stowarzyszenie OPTA przeprowadziło badanie z realizacji procedury „Niebieskie Karty” (NK) w Warszawie. Jego celem było przyjrzenie się jakości pomocy, która była udzielana osobom doznającym przemocy w rodzinie. W badaniu uczestniczyło 131 osób objętych procedurą NK. Rezultatem tego przedsięwzięcia jest raport, zawierający analizę proce-su interwencji i wsparcia oraz rekomendacje na przyszłość. Najważniejsze jego wnioski zostaną przedstawione w niniejszym artykule.

Badania, pierwsze po nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, były możliwe dzięki dofinansowaniu uzyskanemu z programu Norweskiego Mechanizmu Finansowego „Obywatele dla Demokracji”. Natomiast wybór momentu na przeprowadzenie badań nie był przypadkowy. Od nowelizacji ustawy minęło wystarczająco dużo czasu, by zadać pytanie o efekty zmian zainicjowanych w 2010 roku. Ich głównym celem była poprawa skuteczności działań zmierzających do ograniczenia zjawiska przemocy w rodzinie. W tym celu w znowelizowanej ustawie znalazły się zapisy gwarantujące ofiarom m.in. prawo do poradnictwa psychologicznego, prawnego, ochrony przed dalszym krzywdzeniem czy pomocy w uzyskaniu mieszkania. Rok później weszło w życie Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie realizacji procedury „Niebieskie Karty”, która została pomyślana jako narzędzie każdej interwencji wobec przemocy łączącej kompetencje wszystkich instytucji odpowiedzialnych za przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Opracowano programy, powołano zespoły interdyscyplinarne, wprowadzono poradnictwo specjalistyczne. Po kilku latach system się w pełni ukonstytuował. Specjaliści pracujący w powołanych zespołach interdyscyplinarnych (ZI) i grupach roboczych (GR) weszli w swoje role

Stowarzyszenie OPTA postanowiło więc odpowiedzieć na pytania: Czy procedura NK sprzyja realizacji celów osób dotkniętych przemocą domową? Czy skutecznie zatrzymuje przemoc i zapobiega dalszemu jej stosowaniu? Czy osoby krzywdzone otrzymują realną pomoc zagwarantowaną zapisami ustawy? Czy odbywa się to z poszanowaniem ich podmiotowości, bez cech wtórnej wiktymizacji?

Ocena skuteczności działań

Realizatorzy, przystępując do badań, nie mogli się oprzeć na żadnych wcześniejszych opracowaniach. Dostępny był jedynie raport Najwyższej Izby Kontroli z 2012 roku, w którym negatywnie oceniano skuteczność realizacji procedury NK. Wskazywano w nim m.in. na nadmierne zbiurokratyzowanie struktur ZI i przewlekły tryb postępowania. W tym samym roku opublikowano „Diagnozę dotyczącą realizacji zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie…”, zleconą przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej.

Ministerialna diagnoza skupiła się na analizie funkcjonowania gminnych ZI i GR z perspektywy specjalistów, głównie przewodniczących ZI. Badani specjaliści stwierdzili, że procedura NK jest skutecznym narzędziem. Wskazywali m.in. na większą efektywność działań, szerszy dostęp pokrzywdzonych do interdyscyplinarnej pomocy. Wnioski i rekomendacje obu publikacji były w sprzeczności, co stanowiło dodatkową zachętę dla OPTY do przeprowadzenia badań.

Stowarzyszenie od wielu lat świadczy specja-listyczne porady dla ofiar przemocy w rodzinie w Warszawie, a jego członkowie są zaangażowani w prace dzielnicowych ZI. Stąd decyzja o ograniczeniu badań do osób ze stolicy. Tym bardziej, że działania na rzecz ofiar przemocy w rodzinie przez wzgląd na wielkość i specyfikę Warszawy odbiegały od praktyki i doświadczeń mniejszych ośrodków.

Sprawozdania za ubiegły rok warszawskich dzielnicowych ZI ujawniły, że procedura NK była realizowana w Warszawie w 3915 przypadkach stwierdzonej przemocy domowej. Zaangażowanych w nią było kilka tysięcy specjalistów, głównie z pomocy społecznej i policji. W sprawozdaniu zawarte są trudności, które mają wpływ na realizację celów procedury NK. Oto kilka z nich:

1. Procedura NK jest zbiurokratyzowana, skomplikowana i długa. Stąd niebezpieczeństwo koncentracji głównie na procedurze i bezrefleksyjnego jej wypełniania, co może powodować zagubienie rzeczywistego celu oraz przedmiotowe traktowanie pokrzywdzonych.

1. Przeciążenie pracą specjalistów (zadania według ustawy są realizowane w ramach obowiązków służbowych), co może powodować zrutynizowanie działań.

1. Dominacja w GR specjalistów pomocy społecznej i dzielnicowych, którzy zwykle działają interwencyjnie, co może sprzyjać dyrektywnemu stosunkowi do osób pokrzywdzonych.

1. Niedostateczna wiedza specjalistów o specyfice przemocy domowej.

Ponadto w Warszawie panuje duża anonimowość, co nie sprzyja budowaniu empatycznej relacji z klientem. Rodzi pokusę działania „bezosobowego” (dużo klientów, spraw, obowiązków, wysoka zadaniowość i oczekiwanie szybkich rezultatów). Może to prowadzić do utraty z pola widzenia potrzeb osób doznających przemocy i ich indywidualnych celów.

Przeprowadzone przez OPTĘ badania pozwoliły na zweryfikowanie powyższych kwestii, a także na ocenę skuteczności działań oraz dostępności gwarantowanych ustawą form pomocy, z perspektywy potrzeb i celów osób doznających przemocy.

Konfrontacja badanych z definicją procedury

Badanie składało się z dwóch części – ilościowej i jakościowej. Na podstawie wywiadów ze specjalistami pracującymi przy realizacji procedury „Niebieskie Karty” powstały dwa narzędzia badawcze. Ankieta do bezpośredniego indywidualnego wywiadu kwestionariuszowego (PAPI) oraz scenariusz do indywidualnego wywiadu pogłębionego (IDI). Metoda PAPI, czyli ustrukturalizowany wywiad, w czasie którego ankieter odczytuje pytania i notuje uzyskiwane odpowiedzi w formularzu, pozwoliła na ujęcie w narzędziu wielu złożonych pytań dotyczących procedury. Metoda IDI została zastosowana w postaci wywiadu półustrukturyzowanego, czyli modyfikacje scenariusza w trakcie trwania
badania, ponadto zawarto w nim więcej pytań odnoszących się do subiektywnego postrzegania procedury.

Ostatecznie badaniem objęto 131 mieszkańców Warszawy, na rzecz których była realizowana procedura NK lub została zakończona nie wcześniej niż w 2014 roku. Istotne było dotarcie do osób ze wszystkich dzielnic. Do obu części badania – ilościowej i jakościowej – próba dobierana była w taki sam sposób − za pośrednictwem instytucji z obszaru przeciwdziałania przemocy w rodzinie, głównie OPS i NGO. Respondentami były wszystkie osoby spośród pytanych, które zgodziły się na udział w badaniu.
W kwestionariuszu pytań badani mogli się odnieść do definicji procedury NK i jej celów. Często odpowiadali na te dwa pytania, używając tych samych kategorii. Chętnie też, co nie zaskakuje, definiowali procedurę poprzez pryzmat własnych oczekiwań, doświadczeń oraz celów.
Przy okazji pytania o definicję dawali upust swoim odczuciom na temat procedury, nierzadko stwierdzali, że procedura nie spełnia swoich założeń.

Przebieg procedury
Badania ujawniły, że połowa respondentów, po rozpoczęciu procedury NK, została poinformowana, co będzie się działo w jej ramach.
Tyle samo zyskało wiedzę o formach pomocy, z których mogą skorzystać i zostało skierowanych do konkretnego miejsca, gdzie możliwe było uzyskanie m.in. pomocy prawnej i psychologicznej. Prawie 3/4 osób dostało materiał z informacjami, czym jest przemoc, o prawach i możliwościach skorzystania z różnych form pomocy (Formularz „B” NK).

Badani wskazali, że już po uruchomieniu procedury NK w zdecydowanej większości pierwszy kontakt z osobami poszkodowanymi przemocą następował z inicjatywy samych służb. Odnotowano jednak przypadki, w których nie nawiązano kontaktu w ogóle i takie, w których badany był relatywnie długi czas nieświadomy, czy i co dzieje się w jego sprawie.

W dzielnicy Śródmieście częstotliwość kontaktów była największa, w pozostałych dzielnicach odbywały się one rzadziej niż raz w miesiącu. W tym względzie Mokotów wypadł najsłabiej: 1/4 osób w ogóle nie miała kontaktu ze służbami, tyle samo miało kontakt nieregularny, a blisko połowa rzadziej niż raz w miesiącu.

Spośród służb zaangażowanych w realizację procedury NK – czyli policji, pomocy społecznej, komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych – kontakt z ofiarami przemocy odbywał się najczęściej z inicjatywy funkcjonariuszy policji oraz pracowników pomocy społecznej. Sporadycznie badani wymieniali jeszcze kuratora. Częstotliwość kontaktu bywała różnorodna. Czasami kontakty były regularne, nawet raz na tydzień, a czasami okazjonalne, wręcz bardzo rzadkie. Badani często wspominali, że kontakt był intensywny tuż po rozpoczęciu procedury, a potem stopniowo coraz rzadszy. Niekiedy, z czasem, ustawał on całkowicie.

Spośród badanych, którzy uczestniczyli w spotkaniu z GR, niewiele ponad połowa ujawniła, że wypełniano wspólnie z nimi formularz „C”.
Z kolei 1/4 nie miała pewności, czy poruszane tematy i pytania dotyczyły tego właśnie formularza. Spośród tej grupy prawie 3/4 respondentów zostało zapytanych, jakiej pomocy potrzebują w związku z doznawaną przemocą. Wśród osób, które były pytane o potrzeby, częściej zdarzały się w dalszej części badania twierdzące odpowiedzi na pytania o to, czy korzystały z: pomocy psychologicznej, prawnej, materialnej, czy był z nimi ustalany plan pomocy, a także – czy odbyło się spotkanie niepełnoletniego z psychologiem. W tej grupie respondentów wśród powodów zakończenia procedury częściej wymieniane jest ustanie przemocy. Częściej również niż wśród tych, którzy nie byli pytani o potrzeby, pojawia się stwierdzenie, że procedura została słusznie zamknięta.

Okazało się, że badani mieli trudność z określeniem, czy został z nimi ustalony indywidualny plan pomocy. Niekiedy odpowiadali, że nie było takiego planu, natomiast później, przy okazji innych pytań, wymieniali, jakie działania zostały w ich sprawie podjęte. Wśród tych, którzy zadeklarowali, że plan został ustalony, duża część przyznała, że przynajmniej jeden z punktów tego planu został zrealizowany. Połowa respondentów miała przy tym poczucie, że brano pod uwagę ich opinię, a około 1/3 – że jej nie uwzględniano.

Dzieci w procedurze

Badania ujawniły, że w 75% przypadków przemocy domowej jej świadkami były osoby niepełnoletnie. Tam, gdzie się zainteresowano ich losem (ponad połowa), pytano przede wszystkim o to, czy same doświadczały przemocy lub były jej świadkami. Sprawdzano, czy nie potrzebują w tym względzie wsparcia. Ponadto pytano je o relacje z osobą stosującą przemoc, sytuację zdrowotną, funkcjonowanie w szkole. Okazało się, że w części przypadków, gdzie było to konieczne, realizatorzy procedury doprowadzili do spotkań dzieci z psychologiem.
Jednak w blisko 1/5 przypadków nikt ze służb nie zainteresował się potrzebami dzieci, świadkami stosowania przemocy przez jednego z rodziców.

Wsparcie psychologiczne, prawne i inne

Zdecydowanie ponad 3/4 badanych zadeklarowało, że korzystało z pomocy psychologicznej w ramach procedury NK. To wynik zaskakujący, co może świadczyć, że nie wszyscy badani wiedzieli, czym dokładnie jest pomoc psychologiczna. Być może kwalifikowali swoje rozmowy np. z pracownikami socjalnymi jako oddziaływania psychologiczne.

3/4 osób korzystało również z pomocy prawnej. Najczęściej były to porady w sprawach alimentacyjnych, rozwodowych i eksmisyjnych. Badania wykazały, że pomoc prawną najłatwiej było uzyskać w organizacjach pozarządowych.

Zarówno pomoc psychologiczna, jak i prawna była oceniona przez badanych dość wysoko. Jednak wpływ na ten wynik mógł mieć fakt nadreperezentacji respondentów spośród klientów programów przeciwprzemocowych Stowarzyszenia OPTA, a nie dotyczyć pomocy udzielanej w ogóle.

Prawie 1/4 osób korzystała z innych rodzajów pomocy. Były to najczęściej zasiłki stałe i celowe, alimenty dla dzieci oraz dofinansowanie na rachunki i jedzenie. Pomoc ta pochodziła głównie od OPS-u. Badani ujawnili, że ta pomoc nie zaspokoiła w pełni ich oczekiwań. Ponad połowa przyznała, że była ona raczej albo zdecydowanie niewystarczająca.

Osoby stosujące przemoc

Badani byli pytani o zastosowanie, w ramach procedury, środków służących ochronie przed przemocą i zapewnieniu bezpieczeństwa osobom krzywdzonym. Okazało się, że w 1/3 przypadków zastosowano środki izolacyjne czy zabezpieczające wobec osób wskazanych jako stosujące przemoc, takie jak: dozór policyjny, zakaz zbliżania, nakaz opuszczenia mieszkania oraz zatrzymanie. Wśród innych środków badani wymieniali: nakaz robót publicznych, alimenty, motywowanie sprawcy do zmiany postępowania, dozór kuratora, ograniczenie władzy rodzicielskiej oraz postępowanie w celu orzeczenia o leczeniu odwykowym.

Biorąc pod uwagę, że zastosowanie przez służby przynajmniej jednego z trzech pierw-szych wymienionych środków oznacza, że została wszczęta sprawa karna, można wywnioskować, że sprawa karna toczyła się w blisko 1/5 przypadków przynajmniej na poziomie postępowania przygotowawczego.

Ponad połowa badanych zadeklarowała, że w ich sprawie nie zastosowano żadnego środka zabezpieczającego. Częstotliwość zastosowania wymienionych środków była niewielka, ale średnia ocena ich przydatności jest w większości pozytywna.

Zamknięcie procedury

W przypadku 34% badanych procedura została zakończona w 2014 roku. Jednak 20% pytanych nie wiedziało, czy w ich sprawie działania dalej się toczą czy nie. Ostatnia kwestia jest o tyle zaskakująca, że zespoły mają ustawowy obowiązek informowania o zakończeniu procedury. Jak wynika z odpowiedzi badanych, zamykanie procedury nie zawsze jest spowodowane poprawą sytuacji w domu lub wyeliminowaniem zagrożenia. Niekiedy jest ona zamykana, ponieważ przez dłuższy czas nic się w jej ramach nie dzieje. W takich przypadkach respondenci ujawnili, że nikt się ich sprawą nie interesował. Respondenci skarżyli się na brak przepływu informacji między służbami, co prowadziło do przedwczesnego zamknięcia procedury.

Wśród osób, wobec których zakończono procedurę, blisko 75% miało poczucie, że nie uzgodniono z nimi tej decyzji i tyle samo uważało, że została ona zamknięta niesłusznie.

Mocne i słabe strony procedury z perspektywy osób doznających przemocy

Najczęściej jako mocną stronę procedury badani podawali wsparcie emocjonalne, które otrzymali: w postaci indywidualnej i grupowej pomocy psychologicznej oraz wsparcia ze strony służb.

Drugą najczęściej wymienianą korzyścią był wpływ na zachowanie osoby stosującej przemoc, która z powodu rozpoczęcia procedury, przestraszyła się i zmieniła swoje zachowanie lub rozpoczęła terapię. Pozytywnie oceniano także kontakt z pracownikami ośrodków pomocy społecznej, ich fachowość i życzliwość.

Istotnym aspektem dla badanych był sam fakt zainicjowania procedury, który stawał się impulsem do zmiany ich sytuacji. Działało to uświadamiająco, pozytywnie wpływało na motywację do pracy w kierunku zmiany postawy z pasywnej na proaktywną. Wśród pozostałych pozytywnych aspektów procedury NK znalazły się: wsparcie różnych specjalistów (wymieniono kuratorów), kompetencje i profesjonalizm służb, działalność NGO.

Kategoria „nieskuteczność procedury” zawierała wypowiedzi, w których wymieniano: brak jakiejkolwiek zmiany sytuacji, bezradność służb, niedopasowanie środków, którymi dysponują służby, do sytuacji poszkodowanych. W tym kontekście najwięcej zarzutów pojawiło się pod adresem policji. Badani wskazywali na brak wiedzy funkcjonariuszy na temat specyfiki przemocy domowej. W konsekwencji policjanci bagatelizowali przemoc psychiczną, nie potrafili prawidłowo ocenić zastanej sytuacji, nieumiejętnie przeprowadzali rozmowy z ofiarą, osobą pokrzywdzoną (czasem w obecności drugiej strony). Wszystko to przekładało się na opieszałość w podejmowaniu działań. Badania wykazały, że w oczach osób doznających przemocy funkcjonariusze dawali się często manipulować osobom stosującym przemoc, wierzyli ich relacjom, a wręcz brali ich stronę. Skarżono się nie tylko na policjantów. Badania ujawniły stereotypowe sądy i przekonania części pracowników pomocy społecznej, co manifestowało się w bagatelizowaniu i deprecjonowaniu potrzeb osób doznających przemocy. Badani czasem mieli poczucie osaczenia przez służby, nękania pytaniami i pasywności przedstawicieli niektórych służb. Skarżono się m.in. na bezczynność osób zaangażowanych w realizację procedury NK lub na brak informacji o podejmowanych działaniach. Część respondentów uznało ją za nieskuteczną z powodu tejże właśnie bezradności, braku zmiany w zachowaniu sprawcy przemocy lub nieadekwatności podejmowanych działań do sytuacji i potrzeb rodziny.

Główne wnioski

Pierwszym narzucającym się wnioskiem z badania jest konstatacja, że warto inicjować procedurę NK w przypadkach podejrzenia występowania przemocy w rodzinie i że istniejące narzędzia do jej stosowania, choć może niedoskonale, jeśli są wykorzystywane zgodnie z potrzebami osób doznających przemocy, służą pokrzywdzonym. Badani, mimo że niektóre aspekty realizacji procedury ocenili negatywnie, twierdzili jednak, że jej rozpoczęcie dało im impuls i siłę do działania w kierunku zmiany i poszukiwania rozwiązań.

Drugą kluczową kwestią, wyłaniającą się z materiału badawczego, jest konieczność zapewnienia osobom dotkniętym przemocą w rodzinie profesjonalnej pomocy psychologicznej krótko- i długoterminowej, indywidualnej i grupowej. Sami badani, choć w początkowych pytaniach o potrzeby i cele nie identyfikowali tej formy pomocy jako najistotniejszej, to w dalszych odpowiedziach wskazywali wsparcie terapeutyczne jako główną korzyść z realizacji procedury. Badani podkreślali wielką wagę uświadomienia sobie w procesie wsparcia mechanizmów przemocy domowej oraz pracy nad sposobami radzenia sobie z jej psychologicznymi skutkami.

I wreszcie ostatnim głównym wnioskiem z przeprowadzonych badań jest konieczność wzmocnienia zasobów i kompetencji policji w ramach realizacji procedury NK oraz zwiększenie zakresu stosowania środków zapewniających ochronę i bezpieczeństwo osobom pokrzywdzonym przemocą w rodzinie.

Z relacji badanych wynika, że przy interwencjach dotyczących przemocy domowej wciąż za mało stosuje się dostępnych prawem środków, tj. zatrzymania, dozoru policyjnego czy zakazu zbliżania się do osoby pokrzywdzonej lub nakazu opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania, nie mówiąc o areszcie tymczasowym.

Jeśli chodzi o policję, to z powodu dużej rotacji w interweniujących służbach oraz wśród dzielnicowych, widoczne są u funkcjonariuszy niedostatki wiedzy na temat specyfiki zjawiska przemocy w rodzinie, co może być przyczyną trudności w adekwatnym rozpoznaniu sytuacji przemocy oraz problemów w kontakcie z pokrzywdzonymi. Lekarstwem na to jest szkolenie policjantów i być może podjęcie próby nowych rozwiązań organizacyjnych uwzględniających potrzeby związane z realizacją procedury NK. Ze względu na utrzymującą się skalę zjawiska przemocy w rodzinie warto myśleć o zmianach.

Pełny raport z badania „Niebieski raport – monitoring realizacji procedury Niebieskie Karty w Warszawie” znajduje się na stronie internetowej www.opta.org.pl