Ustawa o zdrowiu publicznym i Narodowy Program Zdrowia

Ustawa o zdrowiu publicznym i Narodowy  Program Zdrowia a realizacja gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania  problemów alkoholowych oraz gminnych programów  przeciwdziałania narkomanii

Ustawa o zdrowiu publicznym, która weszła w życie w 2015 roku, wprowadziła zadania z zakresu zdrowia publicznego oraz zasady ich finansowania, wskazując jednocześnie wśród realizatorów jednostki samorządu terytorialnego. Dokumentem, który z kolei wskazuje konkretne zadania dla samorządów, jest Narodowy Program Zdrowia (NPZ) na lata 2016−2020, przyjęty w formie rozporządzenia w sierpniu tego roku. To podstawowy dokument polityki zdrowia publicznego – wyznacza cele strategiczne i operacyjne oraz najważniejsze zadania do realizacji na rzecz poprawy zdrowia i związanej z nim jakości życia społeczeństwa.

Celem operacyjnym nr 2 NPZ jest „profilaktyka i rozwiązywanie problemów związanych z używaniem substancji psychoaktywnych, uzależnieniami behawioralnymi i innymi zachowaniami ryzykownymi”. W celu tym mieszczą się dwa programy: Krajowy Program Przeciwdziałania Narkomanii i Krajowy Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

I właśnie na tym poziomie NPZ znajdują się konkretne zadania z ww. obszarów oraz wskazani realizatorzy, w tym jednostki samorządu terytorialnego (w dokumencie skrót JST).

Ustawa o zdrowiu publicznym w art. 19 pkt 4 wprowadziła zmiany do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Między innymi art. 41 ust. 2 otrzymał brzmienie: „Realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy, uwzględniającego cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, określone w Narodowym Programie Zdrowia.

Gminny program realizowany jest przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika”.

Również wojewódzkie programy profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych mają uwzględniać cele operacyjne dotyczące przeciwdziałania uzależnieniu od alkoholu określone w NPZ (art. 19 pkt 3 ustawy o zdrowiu publicznym). Podobnie wprowadzono zmiany do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Art. 10 ust. 2 otrzymał brzmienie: „Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 opracowuje projekt Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii, zwanego dalej Gminnym Programem, biorąc pod uwagę cele operacyjne dotyczące przeciwdziałania, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Gminny Program stanowi część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych”. Zatem nie ma wątpliwości, że rozwiązywanie problemów alkoholowych oraz przeciwdziałanie narkomanii należy do zadań z zakresu zdrowia publicznego.

Oto przykład jednego z zadań wskazanych w NPZ w Krajowym programie Profilaktyki  i Rozwiązywania problemów alkoholowych, do którego wśród realizatorów wskazano także jednostki samorządu terytorialnego (zadanie 3.2.1 pkt 1): „Poszerzanie i udoskonalanie oferty, upowszechnianie oraz wdrażanie uniwersalnych programów profilaktycznych, rekomendowanych w ramach Systemu rekomendacji programów profilaktycznych i promocji zdrowia psychicznego, w tym programów profilaktyki uniwersalnej, które biorą pod uwagę wspólne czynniki ryzyka problemów alkoholowych i innych zachowań ryzykownych i czynniki chroniące, wspierające prawidłowy rozwój. Realizator: PARPA, MEN, JST, ORE, KBPN, IMW oraz IPiN”.

W praktyce oznacza to, że planując działania w ramach gminnych programów, należy jednocześnie uwzględniać zadania wskazane do realizacji przez NPZ. Jest to ważne również dlatego, że gminy, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zdrowiu publicznym, będą miały obowiązek przekazywać wojewodzie, do 31 marca każdego roku, roczną informację o zrealizowanych lub podjętych w ubiegłym roku zadaniach z zakresu zdrowia publicznego. Wojewoda będzie te informacje weryfikował pod względem spełniania wymagań określonych w ustawie (są one opisane w art. 12 ust. 7 ustawy) oraz zgodności realizowanych przez samorząd celów i zadań z celami operacyjnymi określonymi w NPZ. Informacje te w formie sprawozdania będą przekazywane do ministra zdrowia.

Warto zatem uważnie przeczytać NPZ w zakresie realizacji wspomnianych dwóch programów i wyznaczonych w nich zadań dla gmin, aby prawidłowo i z uważnością zaplanować gminne programy profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. Od 2017 roku podstawą prawną ich realizacji, poza ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest także ustawa o zdrowiu publicznym i Narodowy Program Zdrowia.

Warto także zwrócić uwagę na to, że NPZ zawiera „słowniczek” z definicjami różnych określeń używanych w celu operacyjnym nr 2. Zdefiniowano między innymi takie pojęcia, jak: profilaktyka uniwersalna, selektywna i wskazująca, poszczególne wzory spożywania alkoholu, leczenie uzależnienia oraz uzależnienia behawioralne. NPZ kładzie duży nacisk na realizację programów profilaktycznych o potwierdzonej skuteczności, odsyłając realizatorów do Systemu rekomendacji programów profilaktycznych i promocji zdrowia psychicznego, który jest prowadzony we współpracy KBPN, PARPA, ORE i IPiN 1.

Na rok 2016 gminne programy, zarówno „alkoholowy”, jak i „narkotykowy”, mogły być uchwalane i realizowane na dotychczasowych zasadach (art. 28 ust. 1 ustawy o zdrowiu publicznym), ale od 2017 roku gminy mają obowiązek uwzględniać zmiany wprowadzone ustawą o zdrowiu publicznym.

Dlatego Ministerstwo Zdrowia, jako „gospodarz” nowej ustawy, opracowało stanowisko dotyczące trybu realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Stanowisko to znajduje się poniżej i być może będzie uzupełniane w miarę kolejnych pytań kierowanych do ministerstwa przez samorządy gminne, dlatego warto monitorować wszelkie nowe informacje dostępne na stronie Ministerstwa Zdrowia.
Tryby realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego określonych ustawą z dnia 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym (Dz.U. poz. 1916)  w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.  o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 581, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r.  o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r. poz. 239).
I. Informacje ogólne

Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym (Dz.U. poz. 1916), zwana dalej: ustawą o zdrowiu publicznym, wprowadza nowe rozwiązania mające na celu wsparcie realizacji działań mających na celu budowanie kapitału zdrowotnego ludzi. Podstawą projektowanych działań jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2016 r. w sprawie Narodowego Programu Zdrowia na lata 2016-2020 (Dz.U. poz. 1492) (NPZ). Cel strategiczny NPZ to wydłużenie życia w zdrowiu ludności RP, poprawa jakości ich życia związanej ze zdrowiem oraz ograniczanie społecznych nierówności w zdrowiu.

1. Katalog zadań z zakresu zdrowia publicznego

W art. 2 ustawy o zdrowiu publicznym doprecyzowano katalog zadań z zakresu zdrowia publicznego, obejmujących: 1)  monitorowanie i ocenę stanu zdrowia społeczeństwa, zagrożeń zdrowia oraz jakości życia związanej ze zdrowiem społeczeństwa; 2)  edukację zdrowotną dostosowaną do potrzeb różnych grup społeczeństwa, w szczególności dzieci, młodzieży i osób starszych; 3) promocję zdrowia; 4) profilaktykę chorób; 5)  działania w celu rozpoznawania, eliminowania lub ograniczania zagrożeń i szkód dla zdrowia fizycznego i psychicznego w środowisku zamieszkania, nauki, pracy i rekreacji; 6)  analizę adekwatności i efektywności udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej w odniesieniu do rozpoznanych potrzeb zdrowotnych społeczeństwa; 7)  inicjowanie i prowadzenie badań naukowych oraz współpracy międzynarodowej w zakresie zdrowia publicznego; 8)  rozwój kadr uczestniczących w realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego; 9)  ograniczanie nierówności w zdrowiu wynikających z uwarunkowań społeczno-ekonomicznych; 10) działania w obszarze aktywności fizycznej.

2. Realizatorzy zadań

Zadania określone w ustawie o zdrowiu publicznym będą realizowane przez organy administracji rządowej, państwowe jednostki organizacyjne, w tym agencje wykonawcze, a także jednostki samorządu terytorialnego, realizujące zadania własne polegające na promocji lub ochronie zdrowia. W realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego mogą uczestniczyć także podmioty, których cele statutowe lub przedmiot działalności dotyczą spraw objętych zadaniami określonymi w art. 2 ustawy o zdrowiu publicznym, w tym organizacje pozarządowe i podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r. poz. 239), zwanej dalej: ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

3. Sposób powierzenia realizacji zadań

Tryby powierzania realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego zostały określone w art. 14 ustawy o zdrowiu publicznym. W przypadku zadań, które nie są zadaniami własnymi i gdzie w NPZ wskazano tryb finansowania, powierzanie realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego przez odpowiedniego dysponenta środków, o których mowa w art. 13 ustawy o zdrowiu publicznym, odbywa się w trybie konkursu ofert ogłaszanego przez tego dysponenta. Dysponent środków, o których mowa w art. 13 ustawy o zdrowiu publicznym, nie ogłasza konkursu ofert na realizację zadania, zgodnie z art. 14 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w NPZ określono podmiot właściwy do realizacji tego zadania oraz wskazano, że powierzenie jego realizacji następuje na wniosek tego podmiotu składany do odpowiedniego dysponenta środków. Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 14. ust. 4 ustawy o zdrowiu publicznym do wyboru realizatorów zadań nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych oraz przepisów o prowadzeniu działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych, o których mowa w rozdziale 2 działu II ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Należy także podkreślić, że środki na realizację powierzonego zadania dysponent przekazuje na podstawie umowy zawartej z realizatorem zadania. Środki te nie mają charakteru dotacji z budżetu, niemniej jednak zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy o zdrowiu publicznym, do środków przekazywanych na podstawie ww. umowy stosuje się przepisy o finansach publicznych dotyczące dotacji.

Wymaga także zwrócenia uwagi, że realizowanie zadań objętych ustawą o zdrowiu publicznym nie wyłącza stosowania zasad dysponowania środkami publicznymi, określonych w innych ustawach, w szczególności zasad planowania oraz dysponowania środkami publicznymi zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.).

4. Środki na finansowanie zadań

Zgodnie z art. 13 ustawy o zdrowiu publicznym zadania z zakresu zdrowia publicznego są finansowane ze środków pozostających w dyspozycji: ministra właściwego do spraw zdrowia, w tym ze środków państwowych funduszy celowych, innych ministrów lub centralnych organów administracji rządowej realizujących zadania z zakresu zdrowia publicznego, w tym ze środków państwowych funduszy celowych, oraz agencji wykonawczych i innych państwowych jednostek organizacyjnych, w tym Narodowego Funduszu Zdrowia, a także jednostek samorządu terytorialnego.

5.  Przeznaczenie środków na poszczególne cele operacyjne

Alokacja środków na poszczególne cele operacyjne została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2016 r. w sprawie Narodowego Programu Zdrowia na lata 2016−2020 (Dz.U. poz. 1492), wydawanym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o zdrowiu publicznym i będącym nowym dokumentem strategicznym w omawianym zakresie, które weszło w życie 17 września 2016 r.

II. Powierzenie realizacji zadań na mocy ustawy o zdrowiu publicznym a stosowanie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych

Należy podkreślić, że ustawa o zdrowiu publicznym nie uniemożliwia dalszego stosowania przepisów działu II rozdziału 4 „Programy zdrowotne i programy Polityki Zdrowotnej” ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 581, z późn. zm.), zwanej dalej: ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wobec planowanych do realizacji programów polityki zdrowotnej, jeżeli spełniają warunki określone ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stosowanie przepisów tej ustawy należy uznać za właściwe. To do podmiotu upoważnionego do opracowywania, wdrażania, realizowania i finansowania określonych działań (w formie programu polityki zdrowotnej lub zadań z zakresu zdrowia publicznego) należy wybór właściwej podstawy prawnej.

Wymaga zwrócenia uwagi, że zgodnie z art. 5 pkt 29a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych programem polityki zdrowotnej jest zespół zaplanowanych i zamierzonych działań z zakresu opieki zdrowotnej ocenianych jako skuteczne, bezpieczne i uzasadnione, umożliwiających osiągnięcie w określonym terminie założonych celów, polegających na wykrywaniu i zrealizowaniu określonych potrzeb zdrowotnych oraz poprawy stanu zdrowia określonej grupy świadczeniobiorców, opracowany, wdrażany, realizowany i finansowany przez ministra albo jednostkę samorządu terytorialnego. Ponadto art. 48 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że programy polityki zdrowotnej, które mogą opracowywać, wdrażać, realizować i finansować jednostki samorządu terytorialnego, dotyczą w szczególności:

1) ważnych zjawisk epidemiologicznych;

2)  innych niż określone w pkt 1 istotnych problemów zdrowotnych dotyczących całej lub określonej grupy świadczeniobiorców przy istniejących możliwościach eliminowania bądź ograniczania tych problemów;

3)  wdrożenia nowych procedur medycznych i przedsięwzięć profilaktycznych.

Mając na uwadze kwestię dotyczącą poprzedzania realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego opracowywaniem programów profilaktycznych czy zdrowotnych, należy zauważyć, że ustawa o zdrowiu publicznym odnosząc się do szerokiego wachlarza zadań z zakresu zdrowia publicznego nie nakazuje takiego opracowania, a jedynie wskazuje na możliwy do zastosowania tryb powierzenia realizacji zadań. Mając jednak na uwadze konieczność podejmowania działań efektywnych i skutecznych zasadnym jest określanie przez podmioty zadań, które będą zgodne z aktualną wiedzą i ich jakość jest zweryfikowana przez m.in. Państwową Agencję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Krajowe Biuro ds. Przeciwdziałania Narkomanii czy Ośrodek Rozwoju Edukacji.

III. Powierzenie realizacji zadań na mocy ustawy o zdrowiu publicznym a stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 

W myśl art. 3 ust. 2 ustawy o zdrowiu publicznym w realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego mogą uczestniczyć m.in. podmioty, których cele statutowe lub przedmiot działalności dotyczą spraw objętych zadaniami określonymi w art. 2 ww. ustawy, w tym organizacje pozarządowe i podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Tak jak zostało wspomniane powyżej, zgodnie z art. 14. ust. 4 ustawy o zdrowiu publicznym do wyboru realizatorów zadań nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych oraz przepisów o prowadzeniu działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych, o których mowa w rozdziale 2 działu II ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Powierzając realizację zadania organizacjom pozarządowym i podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, należy zawsze mieć na uwadze katalog zadań, określony przepisami ustawy o zdrowiu publicznym. Oznacza to, że powierzenie realizacji zadań, o których mowa w art. 2 ustawy o zdrowiu publicznym, powinno odbywać się w trybie określonym w art. 14 tej ustawy.

Natomiast stosowanie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie będzie błędem w przypadku, gdy zlecane zadanie ma charakter odpowiadający celowi nadrzędnemu tej ustawy, a zatem prowadzeniu działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych oraz współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi (art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy).

Należy także dodać, że art. 11a-11c i art. 19a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie stanowią zakresu przedmiotowego regulowanego ustawą o zdrowiu publicznym, gdyż odnoszą się do sytuacji szczególnych i dotacji celowych udzielanych:

−  (art. 11a) przez organ administracji publicznej, w razie wystąpienia klęski żywiołowej, katastrofy naturalnej lub awarii technicznej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2014 r. poz. 333 i 915);

−  (art. 11b) przez Prezesa Rady Ministrów, jeżeli jest to niezbędne ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na ważny interes społeczny lub ważny interes publiczny;

−  (art. 11c) przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych podmiotom uprawnionym do wykonywania ratownictwa górskiego albo wodnego, jednostkom ochrony przeciwpożarowej oraz Polskiemu Czerwonemu Krzyżowi w przypadkach dotyczących zadań z zakresu ochrony ludności i ratownictwa.

IV. Sprawozdawczość

Ustawa o zdrowiu publicznym w art. 12 określa także sposób gromadzenia danych dotyczących realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, terminy ich przekazywania i zakres gromadzonych informacji.

Zgodnie z przepisami ww. ustawy, organy administracji  rządowej, z wyłączeniem wojewody, agencje wykonawcze oraz inne państwowe jednostki organizacyjne uczestniczące w realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego przekazują ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, do dnia 30 kwietnia każdego roku, roczną informację o zrealizowanych lub podjętych w ubiegłym roku zadaniach z zakresu zdrowia publicznego.

Natomiast jednostki samorządu terytorialnego przekazują właściwemu wojewodzie, do dnia 31 marca każdego roku, roczną informację o zrealizowanych lub podjętych w ubiegłym roku zadaniach z zakresu zdrowia publicznego.

Należy podkreślić, że przepisy ustawy dotyczące przekazywania ww. informacji wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2017 r.

Sposób przekazywania informacji zostanie określony w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zdrowia. Projekt rozporządzenia zostanie skierowany do uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania (zgodnie z uchwałą Nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów, M. P. poz. 979).

Źródło: http://www.mz.gov.pl/zdrowie-i-profilaktyka/narodowyprogram-zdrowia/ustawa-o-zdrowiu-publicznym/tryby-realizacjizadan-z-zakresu-zdrowia-publicznego/ (dostęp: 8.11.2016 r.). Dodatkowe odpowiedzi na pytania znajdują się pod ww. linkiem.

1. Więcej o jakości programów profilaktycznych na stronie: www.programyrekomendowane.pl