Wydatkowanie środków w ramach gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych

Alkohol jako legalny towar konsumpcyjny jest z jednej strony źródłem dochodów państwa, np. poprzez opodatkowanie jego produkcji i sprzedaży, a z drugiej strony, jako uzależniająca substancja psychoaktywna zmieniająca stan świadomości, jest przyczyną wielu obciążeń dla budżetu państwa z obszaru służby zdrowia, organów ścigania, wymiaru sprawiedliwości itp.
W przeciwdziałanie skutkom picia alkoholu jest zaangażowanych wiele podmiotów i cały system edukacji. Aby jednak podejmowane działania przynosiły założony skutek, muszą być prowadzone na wielu szczeblach przez współpracujące między sobą instytucje.

Poziomy finansowania zadań
Kluczowym aktem prawnym regulującym polską politykę wobec alkoholu jest Ustawa z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawa ta wskazuje zadania z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz podmioty odpowiedzialne za ich realizację na poszczególnych szczeblach administracji rządowej i samorządowej. Zgodnie z ustawą zadania te są uwzględniane w założeniach polityki społeczno-gospodarczej w postaci Narodowego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Obecnie obowiązuje on na lata 2011−2015.
Ustawa określa zadania i wskazuje źródła ich finansowania. Źródłem finansowania zadań na poziomie centralnym jest budżet państwa. Na poziomie wojewódzkim – budżet własny samorządu województwa i dodatkowe środki w postaci opłat za wydanie zezwoleń na sprzedaż hurtową alkoholu o zawartości do 18% (§ 048 klasyfikacji budżetowej). Źródłem finansowania zadań ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi na poziomie gminnym jest budżet własny samorządu i dodatkowe środki w postaci opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych (§ 048 klasyfikacji budżetowej).
Wydatki na profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych są zapisane w rozdziale 85154 klasyfikacji budżetowej pod nazwą przeciwdziałanie alkoholizmowi. Co roku ich udział w budżecie na poziomie poszczególnych szczebli administracji jest podobny: budżet centralny przeznacza na ten cel ok. 1% środków, samorządy województw – ok. 4-5%, samorządy gmin – ok. 94-95%. W 2014 roku na szczeblu centralnym wydatkowano ok. 6,5 mln zł, na szczeblu wojewódzkim – ok. 30 mln zł, natomiast na szczeblu gminnym – ponad 665 mln zł.
Skala środków wydatkowanych przez samorządy gminne skłania do uważnego przyjrzenia się na co te pieniądze są przeznaczane. Niniejszy artykuł ma na celu pokazanie struktury finansowania działań podejmowanych w ramach gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Sposób wydatkowania pieniędzy przez gminy ma ogromny wpływ na skuteczne funkcjonowanie systemu rozwiązywania problemów alkoholowych w Polsce oraz na całą politykę państwa wobec alkoholu.
Analizując finanse gmin, na początek trzeba wziąć pod uwagę art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który mówi, że dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych jako środki dodatkowe będą wykorzystywane na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnych programów przeciwdziałania narkomanii. Jednak nie wszystkie środki uzyskane z zezwoleń są wydatkowane zgodnie z powyższym zapisem.
Z danych Ministerstwa Finansów wynika, że w 2014 roku do samorządów gmin wpłynęło z tego tytułu 733 617 900 zł, natomiast na oba gminne programy, których wydatki są zapisane w rozdziale 85153 – zwalczanie narkomanii oraz w rozdziale 85154 – przeciwdziałanie alkoholizmowi, wykorzystano w sumie 704 403 432 zł.
Oznacza to, że zgodnie z cytowanym artykułem ustawy zostało wydatkowanych 96% środków. To i tak więcej niż pięć lat temu, kiedy zgodnie z zapisami ustawy wydatkowano ok. 92% dochodów uzyskanych z opłat za korzystanie z zezwoleń na detaliczną sprzedaż alkoholu.
Wykres 1. pokazuje, jak w ciągu pięciu lat zmieniały się zarówno dochody, jak i wydatki zapisane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości oraz odsetek wydatków w odniesieniu do dochodów.

Wykres 1. Dochody samorządów gminnych w § 048 – uzyskane z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych oraz wydatki poniesione przez gminy w rozdziale 85153 oraz 85154 w latach 2010−2014, a także odsetek wydatków w odniesieniu do dochodów.

Warto mieć na uwadze, że 95% środków gminy wydają z rozdziału 85154 – przeciwdziałanie alkoholizmowi, a pozostałe 5% na zwalczanie narkomanii.
Więcej informacji na temat wydatków ponoszonych przez samorządy dostarcza badanie prowadzone przez PARPA w ramach programu badań statystycznych statystyki publicznej, znane jako PARPA G1. Każdego roku przedstawiciele gmin przesyłają sprawozdania z działalności samorządów gminnych w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W ankiecie zawarte są pytania dotyczące zarówno podejmowanych działań, jak i środków finansowych przeznaczanych na te działania w ramach gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Na wykresie 2. pokazano, jak według danych z PARPA G1 w ciągu ostatnich pięciu lat zmieniała się struktura wydatków na poszczególne obszary działań zapisanych w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Wykres 2. Struktura wydatkowania środków w latach 2010-2014 w ramach gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na podstawie ankiet PARPA G1.

Profilaktyka i pomoc dzieciom – największe wydatki
Największy udział w strukturze gminnych wydatków ponoszonych w ramach gminnych programów profilaktyki mają dwa rodzaje działań: profilaktyczne i pomoc dzieciom. W obu przypadkach ostatecznym odbiorcą działań są dzieci i młodzież. W 2010 roku na działania profilaktyczne przeznaczono 30% budżetów gminnych programów, na pomoc dla dzieci – prawie 32%. W 2014 roku proporcje w strukturze wydatków wyniosły odpowiednio – 33% na profilaktykę oraz 32% na pomoc dzieciom.
Jakie działania były podejmowane w ramach tych dwóch obszarów w ciągu ostatnich pięciu lat?
W przypadku profilaktyki odpowiedź jest utrudniona, ponieważ w międzyczasie uległ zmianie wzór formularza PARPA G1. Do 2012 roku w ankiecie proszono o podanie nazw realizowanych na terenie gmin programów profilaktycznych, z podziałem na programy szkolne i pozaszkolne. Ten sposób pytania o profilaktykę nie dawał informacji na temat innych form oddziaływań profilaktycznych podejmowanych przez gminy. Wiemy z niej, że na programy szkolne w latach 2010−2012 wydawano rocznie po ok. 33 mln zł; natomiast wydatki na programy pozaszkolne – po ok. 29 mln zł w 2010 i 2011 roku, natomiast w 2012 roku przekroczyły 34 mln zł.
Od 2013 roku ankieta jest inaczej skonstruowana i gminy mają możliwość przekazania bardziej dokładnych informacji na temat podejmowanych form działań profilaktycznych. Poniżej zostały przedstawione szczegółowe wydatki w tej kategorii w 2014 roku.
Największe wydatki zostały poniesione na działania związane ze sportem – prawie 50 mln zł przeznaczono na pozalekcyjne zajęcia sportowe, dodatkowo 23 mln zł przekazano na budowę obiektów, na których te zajęcia się odbywały. Gminy wykorzystały też ponad 6 mln zł na organizację imprez sportowych.
Na realizację programów o potwierdzonej skuteczności oddziaływań, które uzyskały rekomendację w ramach Systemu rekomendacji programów profilaktycznych i promocji zdrowia psychicznego, gminy wydały niewiele ponad 5 mln zł. Zgodnie z danymi z ankiety PARPA G1, programy te były realizowane w co czwartej gminie.
Inne programy, spoza listy programów rekomendowanych, były realizowane w 1620 gminach i zostały sfinansowane na kwotę ponad 30 mln zł. Pozostałe wydatki w kategorii działania profilaktyczne były przeznaczone na festyny i imprezy plenerowe – 11 mln zł, spektakle profilaktyczne – 4,7 mln zł, pogadanki – 3 mln zł oraz różnego rodzaju konkursy – 3,5 mln zł. Na programy skierowane do grup ryzyka przeznaczono 6 mln zł, na programy realizowane przez młodzież – 1,5 mln zł. Programy interwencyjne, których odbiorcą była młodzież już mająca problemy alkoholowe, kosztowały 1,1 mln zł. Na profilaktykę skierowaną do rodziców i wychowawców przeznaczono nieco ponad 7 mln zł. Oprócz tego za ponad 36 mln zł sfinansowano udział dzieci i młodzieży w koloniach z programem profilaktycznym.
W przypadku opisu finansowania (w ramach gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych) działań pomocowych dla dzieci trzeba również uwzględnić zmiany w ankiecie PARPA G1, które zostały wymuszone dostosowaniem pytań do obowiązujących zapisów prawnych. Zgodnie z Ustawą z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej od 2013 roku dane dotyczące miejsc pomocy dla dzieci są uporządkowane według następującego podziału:
miejsca wsparcia dziennego w formie specjalistycznej (dawniej świetlice z programem socjoterapeutycznym), w formie opiekuńczej (dawniej świetlice z programem opiekuńczo-wychowawczym) oraz pracy podwórkowej (w poprzedniej wersji ankiety nie uwzględniano tej formy pomocy). Ponadto w obecnej ankiecie zawarto informacje na temat funkcjonowania placówek (jak często w tygodniu są otwarte). Zmiany w ankiecie nie były jednak tak gruntowne jak w przypadku działań profilaktycznych, można więc prześledzić ich finansowanie na przestrzeni pięciu lat.
Na funkcjonowanie placówek wsparcia dziennego w formie specjalistycznej, tj. świetlic socjoterapeutycznych, co roku gminy wydawały ok. 43-46 mln zł. Jeśli porównamy średnie wydatki poniesione na funkcjonowanie jednej świetlicy, to widać, że wskaźnik ten sukcesywnie rósł – w 2010 roku średnie koszty funkcjonowania jednej świetlicy wyniosły nieco ponad 25 tys. zł, natomiast w 2014 roku – ponad 35 tys. zł. Trzeba jednak pamiętać, że nie są to wszystkie koszty funkcjonowania świetlic, a jedynie te pokrywane w ramach gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Znacznie większe wydatki były ponoszone na funkcjonowanie placówek w formie opiekuńczej w postaci świetlic z programem opiekuńczo-wychowawczym; była to też zdecydowanie bardziej rozpowszechniona forma miejsc pomocy. W 2010 roku na funkcjonowanie 5344 świetlic wydano prawie 80 mln zł; w 2014 roku po raz kolejny zmniejszyła się liczba świetlic (do 4346), natomiast wydatki wzrosły do ponad 101 mln zł. Porównanie wskaźnika średnich wydatków na jedną świetlicę pokazuje, że podobnie jak w przypadku świetlic socjoterapeutycznych, wskaźnik ten corocznie wzrastał – od niecałych 15 tys. zł w 2010 roku do ponad 23 tys. zł w 2014 roku.
Jak wspomniano wcześniej, informacje na temat miejsc wsparcia dla dzieci w formie podwórkowej dostępne są od 2013 roku. Wówczas na 498 takich miejsc wydano w całej Polsce 5,8 mln zł. W 2014 roku 464 miejsca prowadzone w formie pracy podwórkowej kosztowały 7,8 mln zł.
Na dożywianie dzieci uczestniczących w programach socjoterapeutycznych i opiekuńczo-wychowawczych gminy wydawały corocznie ok. 16-17 mln zł. Wskaźnik średniej kwoty przeznaczonej na dożywanie jednego dziecka był najniższy w 2010 roku – 113 zł, natomiast najwyższy w 2013 roku – 137 zł. W 2014 roku wyniósł on 134 zł.
Ponadto na udział dzieci i młodzieży w koloniach z programem socjoterapeutycznym przeznaczano co roku od 8 do13 mln zł. Najwięcej na ten cel wydatkowano w 2011 roku, natomiast najmniej w 2013 roku. Z roku na rok zmniejszała się liczba dzieci, których wyjazdy na taką formę wypoczynku były finansowane z gminnych programów. W 2010 roku sfinansowano kolonie dla 27 tys. dzieci, w 2014 roku – dla nieco ponad 18 tys.

Wydatki na dorosłych beneficjentów
Trzecią co do wielkości kategorią wydatków były środki przeznaczone na gminne komisje profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W tej kategorii znajdują się koszty związane z funkcjonowaniem gminnych komisji, takie jak: diety członków gminnych komisji, delegacje, opłaty biegłych sądowych, materiały biurowe itp. oraz wydatki ponoszone na szkolenia członków gminnych komisji. Wydatki na ten cel wzrosły w ciągu pięciu lat z 37 mln zł do ponad 48 mln zł, głównie za sprawą wzrostu środków przeznaczonych na funkcjonowanie gminnych komisji. Koszty szkoleń kształtowały się na stałym poziomie poniżej 2,5 mln zł. W strukturze wszystkich wydatków koszty ponoszone na gminne komisje zwiększyły się z 7,9% do 8,5%.
Na zwiększenie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu gminy rocznie przeznaczały w skali kraju od 34 do 37 mln zł, co stanowiło ok. 6-7% wszystkich środków wydatkowanych na gminne programy profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Najniższe wydatki zanotowano w 2012 roku – 34 mln zł, natomiast najwyższe w 2014 roku – ponad 37 mln zł. Główne koszty związane były z finansowaniem programów świadczeń zdrowotnych oraz zakupem świadczeń zdrowotnych. Co roku ponad połowa wydatków na zwiększanie dostępności leczenia była ponoszona na ww. dwie kategorie działań. Z kolei w ujęciu ilościowym najwięcej gmin dofinansowywało dojazd osób uzależnionych na terapię do placówek leczenia uzależnienia od alkoholu, choć trzeba zauważyć, że z roku na rok liczba tych gmin spada – z 441 w 2010 roku do 289 w 2014 roku.
Miejscem, w którym osoby uzależnione i ich rodziny mogą również szukać pomocy, są punkty informacyjno-konsultacyjne. Co roku z porad udzielanych w ponad 2 tysiącach punktów korzystało ponad 25 tys. osób. Na funkcjonowanie punktów konsultacyjnych gminy przeznaczyły od 28 mln zł w 2010 roku do 35 mln w 2014 roku.
W kategorii miejsc pomocy dla dorosłych mieszczą się też telefony zaufania. Na tę formę pomocy gminy z roku na rok przeznaczają mniej środków – w 2010 roku wydały 2,2 mln zł, natomiast w 2014 roku 1,8 mln zł.
Finansowanie funkcjonowania miejsc pomocy dla dorosłych stanowiło ok. 6,5% w strukturze wszystkich wydatków ponoszonych w ramach gminnych programów profilaktyki.
Około 5% środków przeznaczanych było na przeciwdziałanie przemocy w rodzinie (najwięcej – 5,4% w 2012 roku, najmniej – 4,4% w 2014 roku). Wydatki te wzrastały od 23,6 mln zł w 2010 roku do 27 mln zł w 2012 roku. Od tego momentu notuje się spadek − do 25 mln zł w 2014 roku.
Każdego roku na działania edukacyjne gminy przeznaczały ok. 10-12 mln zł. Edukacja prowadzona była przede wszystkim w formie dystrybucji materiałów edukacyjnych (ulotki, plakaty) oraz organizacji festynów i imprez plenerowych. Od 2013 roku w ankiecie PARPA G1 zawarte jest pytanie o finansowanie badań (diagnozy, badania na temat wzorów konsumpcji wśród dorosłych lub młodzieży). W 2013 roku gminy przeznaczyły na ten cel 1,1 mln zł, w 2014 roku – 880 tys. zł.
Ważnym zadaniem realizowanym przez gminy jest wsparcie organizacji samopomocowych, przede wszystkim stowarzyszeń i klubów abstynenckich. Wśród wydatków są też środki przeznaczone na finansowanie grup AA, Al-Anon (współuzależnieni) oraz Al-Ateen (dzieci osób uzależnionych). Na wsparcie grup samopomocowych gminy wydały od 11 do 14 mln zł.
Na wspieranie zatrudnienia socjalnego, czyli Centrów Integracji Społecznej oraz Klubów Integracji Społecznej, gminy wydawały od 10 mln zł w 2010 roku do 14 mln zł w 2014 roku. W strukturze kwoty te stanowiły ok. 2,2% wszystkich wydatków przeznaczonych na gminne programy profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Najmniejszą kategorię wydatków stanowią środki przekazywane do izb wytrzeźwień, które obniżyły się z 18 mln zł w 2011 roku do nieco ponad 8,5 mln zł w 2014 roku i w strukturze wydatków spadły z 3,5% (lata 2011−2012) do 1,5% w 2014 roku. Należy pamiętać, że sumy wydawane na ten cel powinny być ponoszone nie na funkcjonowanie izb wytrzeźwień, ale na prowadzenie w nich specjalnych programów.

Wydatki niezgodne z ustawą
Na koniec przedstawiania środków przeznaczanych na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie sposób nie wskazać tych, które wydatkowane są niezgodne z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Analiza ankiety PARPA G1 pozwala wskazać przynajmniej niektóre z nich.
Największe nakłady, które nie powinny znaleźć się w wydatkach w ramach gminnych programów, stanowiła w 2014 roku kwota ponad 23 mln zł przeznaczona na budowę lub modernizację obiektów, na których prowadzone są pozalekcyjne zajęcia sportowe.
Z kwoty ok. 14 mln zł przeznaczonych na wspieranie grup i stowarzyszeń abstynenckich 1,2 mln zł zostało przekazane do grup AA, Al-Anon czy Al-Ateen, co jest niezgodne z zasadami będącymi podstawą funkcjonowania tych grup, przede wszystkim zasadą anonimowości.
Niewłaściwe jest również przeznaczanie środków na dofinansowanie dojazdu osób uzależnionych do placówek leczenia uzależnienia (w 2014 roku na ten cel przeznaczono łącznie ponad 400 tys. zł) – to zadanie leży w gestii pomocy społecznej, nie gminnych programów.